“保基本、重基层、强基础”，是基本药物制度的核心。基本药物招标是基本药物采购最重要的环节，将决定基本药物制度的实施，影响到新医改的整体进程。国务院办公厅前不久发布的《建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》（国办发【2010】56号）（以下简称《指导意见》，在基本药物招标的方式和机制、评价的方式和方法、生产和配送的关系、价格的控制和把握等方面进行了新的探索。

　　探索一：采购机制和招标方式

　　“双信封”招标、量价挂钩、单一货源承诺、生产企业承担配送责任、省采购服务中心代替医疗机构进行采购、一品三剂型两规格、国库统一结算等均是新规定的核心要点和创新亮点。安徽作为第一个试点的省份，平均降低药品价格47.22%，比医疗机构的实际采购价降低8%，中标价格明显低于之前各地招标药品的中标价格。安徽基药招标中共有857个品规的国家基本药物品种成为中标药品，其中，297个（占比为34.6%）品规是我国排名前100名医药企业的产品，494个品规（占比为57.6%）是排名前400名企业的产品。安徽省药监部门自中标结果出来后对每一批次的药品质量在出厂、流通和使用三个环节都进行了抽检，目前没有发现质量问题。这些数据也回应了业内质疑的“安徽模式”中出现“价格虚低，出现质量问题”、“中标的都是小企业，品牌企业不能中标”、“以价格为导向”等问题。

　　“双信封”招标是一种招标中常用的方式，首次在药品招标中应用，机制无需探讨，关键是评价标准的设置，如果标准不符合实际，结果将与之前的招标没有差别。量价挂钩的执行在招标报价中可以发挥出批量作价的机制，其更应体现在医疗机构的使用中，如果医疗机构依然遵循“不使用低价产品而倾向于高价药”的现行规则，则量价挂钩将成为空话。招标议价对基本药物中独家、原研、专利、单独定价、优质优价产品没什么效果，因为招标难以达到降价的目的，因此对于此类产品要探讨的应该是价格形成机制问题。

　　探索二：生产商与配送商关系

　　《指导意见》规定由生产企业进行配送商的委托，对配送负责，这一规定抓住了基本药物采购的关键点。通过招标药品的价格已经确定，无论谁来配送，医疗机构的采购价格都不会改变，因此只要能够确保配送到位，配送商由谁去选、选谁其实并不重要。这一规定打破了先前形成的固有的供货链条，可谓创举。不对配送商选择，由市场决定谁来配送，实际上减轻了政府部门在选择中的压力，减少了出现各种区域保护、寻租、商业贿赂的可能性。

　　以前的“由生产企业直接配送”，其实忽略了在医药供应链中流通企业的价值。通过减少流通环节来降低药品价格，理论上没有错误，但是在招标体制下，生产企业的配送成本将高于配送企业，不利于解决药价虚高问题。

　　探索三：市场价和中标价

　　从《指导意见》中可以看出，政府非常明确地知道现行的、在市场竞争中形成的药品供货价格低于现行的中标价格，以此要求基本药物的价格参考各地形成的市场供货价格、零售价格。而在上一轮招标中中标药品价格高于市场供货价格的现状，值得大家反思。

　　由于各地拥有巨大的规制权利，《指导意见》环环相扣的设计是否可以得到有效实施让人关注。安徽作为试点省份率先实施该方案，经过地方政府的努力，大大降低了基本药物的中标价格，使其与市场价格更加接近，已是一大进步。

　　探索四：招标实质回归

　　集中采购是国际上通行的采购方式，是市场化的体现，也被各国的实践证明是行之有效的降低采购成本的方法。药品集中采购在我国失灵，主要是因为集中采购已经异化为降价、二次限价和对商业贿赂的打击。从《指导意见》中可以看到，集中采购有了量的规定，不只是资格的竞争，也是市场份额的竞争，招标的实质在逐渐回归，但是也必须防止基本药物采购的再次异化，如行政代替市场、地方保护主义等。

　　基本药物制度是新医改中药品供应保障体系建设的主要内容，是一项解决百姓基本医疗保障的国策，起步艰难但前途光明。